di Giovanni Ferrari<\/p>\n\n\n\n
In generale<\/strong><\/p>\n\n\n\n La Difesa Civile \u00e8 una materia che copre i pi\u00f9 diversi aspetti. Gli scenari possibili afferiscono alla sicurezza dello Stato, spaziando dalla guerra dichiarata alla guerra ibrida[1]<\/sup><\/a>, dagli attentati terroristici convenzionali a quelli non convenzionali, dagli attacchi cyber alle manipolazioni dell\u2019informazione, da catastrofici eventi naturali a salti di specie di virus potenzialmente letali o al rilascio voluto di agenti patogeni nell\u2019ambiente. Ognuno dei potenziali scenari di riferimento, pur avendo per competenza di materia specifiche amministrazioni che se ne occupano, ha la caratteristica di dover essere affrontato in modo multidisciplinare, avendo effetti su tutto l\u2019insieme della vita sociale ed economica della Nazione. Se \u00e8 la sicurezza dello Stato che \u00e8 in discussione, la competenza \u00e8 del sistema nazionale di Difesa Civile, composto dall\u2019insieme del potere esecutivo del Paese e dagli Enti, anche privati, fornitori dei servizi essenziali.<\/p>\n\n\n\n La Difesa Civile e la Gestione Crisi<\/strong><\/p>\n\n\n\n Non \u00e8 la \u201cGestione della Crisi\u201d, intesa come materia, o il \u201cgestire una crisi\u201d, inteso come azione, che deve guidare le logiche intrinseche del sistema Difesa Civile, bens\u00ec la preparazione all\u2019eventuale sviluppo di una crisi, qualunque essa sia, e le capacit\u00e0 della Nazione di risollevarsi e tornare, per quanto possibile, a condizioni di vita accettabili.<\/p>\n\n\n\n Parlare di \u201cgestione della crisi\u201d \u00e8 fuorviante se non inutile. Anzitutto sarebbe necessario rendersi conto si essere in una crisi, e ci\u00f2 non sempre \u00e8 cosa immediata. Non rendendoci conto di essere in una crisi si utilizzano da subito i metodi noti, creati per situazioni emergenziali ma fallimentari in situazione di crisi. Quando sappiamo cosa fare, come farlo e quando farlo semplicemente non siamo in crisi o non entriamo in crisi, si rimane in una situazione emergenziale, pi\u00f9 o meno grave, ma non critica.<\/p>\n\n\n\n E\u2019 per questo motivo che il cuore dell\u2019attivit\u00e0 di Difesa Civile non \u00e8 costituito dall\u2019intervento per la \u201cgestione\u201d bens\u00ec dalla preparazione, dall\u2019analisi delle capacit\u00e0 e delle incapacit\u00e0, dallo studio delle possibilit\u00e0, dal miglioramento del livello di preparazione dei decisori, e dall\u2019adeguamento dell\u2019addestramento e dei mezzi degli operatori.<\/p>\n\n\n\n Gli \u201ceventi\u201d che ci conducono in una crisi, che siano gi\u00e0 crisi da subito o che, per errori vari, si traducano in una crisi, si gestiscono con i mezzi e i metodi cui le Forze sono addestrate, si usano le risorse a disposizione. Quando necessario si modifica sul momento la procedura o il metodo di intervento, si cambiano le logiche, ci si adatta alla situazione, si rischiano nuove vie per evitare il disastro certo, e se ne pagano le eventuali conseguenze: tristezze e allori sono nello stesso cesto alla fine della corsa.<\/p>\n\n\n\n Preparazione<\/strong><\/p>\n\n\n\n Le attivit\u00e0 di \u201cpreparazione\u201d sono competenza di tutte le Amministrazioni dello Stato, secondo le attribuzioni di legge e il dettato costituzionale. Il coordinamento delle attivit\u00e0 della Difesa Civile italiana \u00e8 incardinato nel Ministero dell\u2019Interno, nel Dipartimento dei Vigili del fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile. <\/p>\n\n\n\n Pur rimanendo fortemente connessa con la Difesa Militare (cooperazione Civile-Militare), costituendo insieme ad essa la Difesa della Nazione, la moderna Difesa Civile, sviluppatasi con i cambiamenti dell\u2019Alleanza Atlantica a partire dalla fine della \u201cGuerra Fredda\u201d, non ha pi\u00f9 al centro della sua attenzione la capacit\u00e0 delle organizzazioni civili, economiche o politiche o sociali che siano, di resistere a gravi eventi avversi, bens\u00ec cura la resilienza dell\u2019intera struttura sociale, cio\u00e8 della sua capacit\u00e0 di ritornare, per quanto attuabile, una volta colpita, allo status quo ante<\/em> o, molto meglio, utilizzare le lezioni apprese dalla crisi per migliorare organizzazioni, leggi, procedure operative, dotazioni, competenze.<\/p>\n\n\n\n Se il massimo evento possibile \u00e8 ancora lo stato di guerra, non esiste una situazione minima dalla quale parta l\u2019attenzione degli Uffici che si occupano della materia. Il lavoro \u00e8 finalizzato a predisporre la Nazione a proteggersi attraverso l\u2019attenzione posta al funzionamento garantito della macchina statale e dei servizi essenziali, nonch\u00e9 mediante la protezione della macchina produttiva e l\u2019incolumit\u00e0 del soccorso tecnico urgente (Vigili del fuoco, Salute, Forze dell\u2019ordine). I campi di azione sono estremamente differenziati, tant\u2019\u00e8 che da tempo, in ambito NATO, pur permanendo il concetto di Difesa Civile, per le attivit\u00e0 concrete si preferisce parlare di attivit\u00e0 di \u201cCivil Prepardness<\/em>\u201d (preparazione Civile)[2]<\/sup><\/a>, costituite essenzialmente da studio e pianificazione del \u201cpossibile\u201d pi\u00f9 che del \u201cprobabile\u201d.<\/p>\n\n\n\n E\u2019 difficile posizionare una soglia che divida in modo chiaro e inequivocabile le attivit\u00e0 di Difesa Civile da quelle di Protezione Civile, essenzialmente perch\u00e9 non esiste alcuna soglia, non esiste alcuna dicotomia funzionale tra Difesa Civile e Protezione Civile: sono materie totalmente diverse tra loro. In ambito NATO si preferisce parlare di Piani Civili di Emergenza, ritenendo che una pianificazione utilizzabile per una eventuale crisi sia perfettamente in grado di supportare una situazione di emergenza. Deve essere per\u00f2 chiaro che pianificare per il \u201cpossibile\u201d \u00e8 assolutamente diverso dallo stilare procedure operative, che si basano invece sulla concretezza delle cose note, il \u201cprobabile\u201d. Non tener conto di tale diversit\u00e0 produce gravi fraintendimenti e pesanti ritardi di preparazione (COVID docet) nelle realt\u00e0 di Paesi, come l\u2019Italia, dove le due materie sono appannaggio di Uffici diversi, con normative di riferimento proprie.<\/p>\n\n\n\n Nello schema che segue si sintetizzano le differenze tra le due materie:<\/p>\n\n\n\n Nelle sue attivit\u00e0 di analisi e preparazione par la crisi, la Difesa Civile ha piena consapevolezza che una crisi va governata con gli strumenti che si hanno a disposizione al momento del suo manifestarsi, e che gli eventi che comporta potrebbero configurarsi in modo assolutamente nuovo e unico, senza che vi siano, di conseguenza, parametri cui riferirsi per la sua certa soluzione. Ed \u00e8 per questo che nodi centrali nella \u201cprepardness\u201d<\/em> di Difesa Civile sono la preparazione e l\u2019addestramento delle capacit\u00e0 decisionali dell\u2019alta catena di comando e controllo e lo studio di pianificazioni aperte ed estremamente flessibili, applicabili sempre, per qualunque evento che possa potenzialmente produrre una crisi.<\/p>\n\n\n\n La minaccia<\/strong><\/p>\n\n\n\n In quest\u2019ottica, se il massimo evento possibile per il quale la Difesa Civile deve preparare la parte civile del Paese, coordinandosi con parte militare, \u00e8 la guerra o la minaccia di guerra, \u00e8 rilevante evidenziare che nei tempi correnti per guerra non si intende necessariamente quella nota a tutti, con le forze armate schierate e in combattimento. <\/p>\n\n\n\n Anche in tempo di pace, mezzi altamente sofisticati e tecnologici possono essere utilizzati per colpire aspetti cruciali del Sistema Paese, quali le elezioni politiche, la diffusione delle informazioni, il sistema creditizio, il sistema sanitario\/ospedaliero, la distribuzione dell\u2019energia, i rifornimenti dalle fonti energetiche, le linee di comunicazione, le reti informatiche e i sistemi di trasporto. Tale metodologia di aggressione si chiama Guerra Ibrida o Minaccia Ibrida, e usa estensivamente la globalizzazione dell\u2019economia e delle interconnessioni del web, colpendo con intelligenza ed efficacia, in modo che il bersaglio si renda conto con ritardo, o anche mai, di essere sotto attacco. Anche se ancora non ricollegabili a volute interferenze di terze parti, le numerosissime \u201cfake news\u201d<\/em> e la martellante disinformazione verificatasi durante la pandemia COVID 19 sono un buon esempio di applicazione di metodologie di guerra ibrida. <\/p>\n\n\n\n Ci\u00f2 porta alla conseguenza che non solo atti propri della guerra, ibrida o meno, possono condurre l\u2019intero sistema alla crisi, ma anche eventi naturali possono avere lo stesso effetto o essere utilizzati per ottenere lo stesso effetto. Al riguardo, si consideri quanto avvenuto con la diffusione del COVID 19 sul sistema economico e produttivo internazionale, sui trasporti, sui sistemi sanitari; e il COVID non \u00e8 una malattia particolarmente aggressiva, immaginiamo cosa sarebbe accaduto con una febbre emorragica o un\u2019influenza di tipo aviario o, addirittura, possibile ma non probabile, con un virus del vaiolo mutuato dalle scimmie o dai cammelli (solo il ceppo umano variola major \u00e8 stato dichiarato estinto) o, ancora peggio, con un rilascio voluto del ceppo umano: il virus \u00e8 estinto in natura (speriamo) ma ne esistono numerosi campioni, in diversi laboratori militari e non, in giro per il mondo. <\/p>\n\n\n\n Le situazioni di difficolt\u00e0 dovute a fatti naturali possono anche essere sfruttate da potenze straniere non amiche per colpire efficacemente, o tentare di colpire, la Nazione. La Difesa Civile, quindi, con la sua preparazione civile, non \u00e8 solo terrorismo o NBCR o guerra. La materia comprende tutte le situazioni di crisi che mettono a rischio lo Stato, anche solo potenzialmente. Le armi per poter gestire una crisi, provocata da azioni ibride o da eventi naturali, sono lo studio, la pianificazione e le esercitazioni che, nel loro insieme, si chiamano preparazione. Questo \u00e8 il campo di azione della Difesa Civile.<\/p>\n\n\n\n Progettualit\u00e0<\/strong><\/p>\n\n\n\n La Difesa Civile italiana non fa intervento, deve fare in modo che, quando necessario, persone preparate, con meccanismi studiati, risorse sufficienti e corrette pianificazioni, siano presenti nei punti di comando e di coordinamento. Per garantire il risultato, sono necessarie le risorse e la capacit\u00e0 di usarle nel modo pi\u00f9 utile alla Difesa del Paese. E\u2019 anche necessario che il mondo civile, se colpito, abbia dei meccanismi di resilienza tali da poter riprendere il proprio funzionamento al meglio possibile nel minor tempo possibile. Le attivit\u00e0 della Difesa Civile, sono indirizzate esattamente a questo: alle capacit\u00e0 di resilienza della Nazione.<\/p>\n\n\n\n L\u2019assenza di una legislazione in materia di Difesa Civile e gestione crisi rende molto complicato il mantenimento di un livello di coordinamento della preparazione efficace. La materia, assegnata, come deve essere, a un Ministro, quello dell\u2019Interno al momento, non trova il pieno riconoscimento delle sue logiche da parte delle Agenzie che si occuperebbero dell\u2019applicazione pratica di quanto stabilito in pianificazione, e ci\u00f2 anche all\u2019interno della stessa Amministrazione competente.<\/p>\n\n\n\n Ad oggi, chi opera quale coordinatore quando si verifica un evento di tale gravit\u00e0 da avere bisogno di un coordinamento generale per essere affrontato, non \u00e8 lo stesso organismo che produce pianificazioni di gestione crisi e provvede all\u2019addestramento dell\u2019alta catena di comando e controllo per prepararsi ad affrontare una crisi (qualunque essa sia). <\/p>\n\n\n\n La struttura di gestione crisi come raccontata dal DPCM 5 maggio 2010, e successive modifiche e integrazioni, semplicemente non funziona. Mai il Nucleo Interministeriale Situazione e Pianificazione, previsto nel decreto quale massimo organo tecnico, si \u00e8 riunito per coordinare interventi o risposte o predisposizioni comuni per affrontare le situazioni in corso. Da ultimi, il COVID e l\u2019invasione dell\u2019Ucraina ne sono la prova. Anche precedentemente, nessun raccordo \u00e8 stato effettuato per Ebola, Golfo Persico, Afganistan. Del resto, lo stesso Comitato Politico Strategico (Capo del Governo, Ministri degli Esteri, dell\u2019Interno, della Difesa, delle Finanze) non ha mai deciso alcunch\u00e9 o si \u00e8 riunito tout court<\/em> per la fase di gestione o di pianificazione (tranne una volta, ma non risultano agli atti conclusioni di sorta).<\/p>\n\n\n\n Il terzo pilastro dell\u2019Organizzazione, la Commissione Interministeriale Tecnica per la Difesa Civile (CITDC), \u00e8 l\u2019unico che abbia prodotto risultati concreti. Il Piano NBCR, il Piano per il Trasporto in Alto Bio Contenimento, la collaborazione alla stesura del Piano Nazionale Scorta Antidoti (ora Piano Nazionale Scorta Antidoti e Farmaci), coordinata dal Ministero della Salute, le Pianificazioni per l\u2019accordo internazionale sulla \u201cProliferation Security Initiative<\/em>\u201d, coordinata dal Ministero degli Esteri, i tavoli per la Resilienza Nazionale in ambito NATO, le analisi sulle Capacit\u00e0 Nazionali, sempre in ambito NATO. A queste attivit\u00e0, devono essere aggiunte le esercitazioni tenute per la catena decisionale effettuate nelle Prefetture che molto hanno contribuito a una nuova contezza sui reali limiti di preparazione dello Stato.<\/p>\n\n\n\n La CITDC, gi\u00e0 prevista nell\u2019originale Manuale Nazionale per la Gestione delle Crisi (1994), manualistica redatta ai tempi della \u201cGuerra Fredda\u201d per rispondere a improvvisi eventuali eventi bellici, \u00e8 stata avocata a s\u00e9 dal Ministro dell\u2019Interno pro-tempore subito dopo gli eventi dell\u2019undici settembre 2001, proprio per lo scopo di studiare le debolezze delle Amministrazioni di fronte alle minacce terroristiche e redigere il primo \u201cPiano contro eventi terroristici con uso di armi di distruzione di massa\u201d, redatto e emesso con DPCM nel dicembre del 2001.<\/p>\n\n\n\n La Commissione Interministeriale, presieduta dal Capo del Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, usualmente sostituito dal Direttore Centrale per la Difesa Civile e le Politiche di Protezione Civile, \u00e8 composta da tutte le Amministrazioni dello Stato, tranne l\u2019Intelligence, e dagli Enti fornitori di servizi. Partecipano, quindi, alla CITDC anche quelle Agenzie che in caso di eventi si occuperebbero della salvaguardia di persone e beni e del ripristino del territorio: il Dipartimento della Protezione Civile, in primis, ma anche il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, il Dipartimento di Pubblica Sicurezza, il Ministero della Salute partecipano a pieno titolo alla predisposizione di pianificazioni di gestione crisi e alle esercitazioni di crisi.<\/p>\n\n\n\n La CITDC, quindi, ha si operato, ma sempre e soltanto nell\u2019ambito della preparazione, mai dell\u2019intervento. In effetti, questa potrebbe essere una prima parte della risposta alla necessit\u00e0 di riorganizzare un mal funzionante sistema di gestione crisi\/Difesa Civile:<\/p>\n\n\n\n La seconda parte della risposta, dovrebbe essere costituita dal riordino della Difesa Civile nell\u2019ambito del Ministero dell\u2019Interno, con un Ufficio alle dirette dipendenze del Ministro, con a capo un Prefetto della Repubblica che risponda direttamente al Ministro, eliminando l\u2019attuale Direzione Centrale, erroneamente lasciata ai tempi della riforma del Ministero nel Dipartimento dei Vigili del fuoco, unica Direzione Centrale non servente le attivit\u00e0 del Corpo Nazionale ma fortemente condizionata dal \u201cpeso\u201d e dalla conseguente influenza che il Corpo Nazionale esercita in seno all\u2019Amministrazione dell\u2019Interno.<\/p>\n\n\n\n E\u2019 comunque necessaria la stesura di una legislazione di gestione delle crisi (magari sul modello del titolo IX Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, dove siano indicati, finalmente, i compiti della Difesa Civile Nazionale e la sua Organizzazione, con l\u2019Autorit\u00e0 Nazionale di Difesa Civile chiaramente indicata.<\/p>\n\n\n\n Infine, per quanto attiene al Sistema Nazionale di gestione delle crisi, il DPCM 5 maggio 2010 dovrebbe essere riscritto da capo, modificando anche il titolo in: \u201cSistema Nazionale per la Preparazione e la Resilienza\u201d, sul modello di quanto sta accadendo in NATO.<\/p>\n\n\n\n Non si parli pi\u00f9 di Comitato Politico Strategico, esiste un Governo della Nazione \u00e8 l\u00ec che si prendono le decisioni e si firmano i Decreti. <\/p>\n\n\n\n Il Nucleo Interministeriale Situazione e Pianificazione (avesse mai pianificato qualcosa o analizzato una qualunque situazione o partecipato anche a una sola esercitazione di gestione crisi) deve rimanere nella sua organizzazione di persone: i Capi degli Uffici competenti per le materie, che possono cos\u00ec scambiare le necessarie informazioni, porre sul tappeto i problemi tecnico-politici da risolvere, decidere tempi e modi.<\/p>\n\n\n\n La Commissione Interministeriale Tecnica per la Difesa Civile continui il suo lavoro di supporto all\u2019Autorit\u00e0 Nazionale di Difesa Civile elaborando le pianificazioni, raccordando le decisioni tecniche, studiando nuove possibilit\u00e0 e dirigendo le simulazioni di Gestione delle Crisi.<\/p>\n\n\n\n Conclusioni<\/strong><\/p>\n\n\n\n Per quanto attiene alla gestione della crisi, \u00e8 opportuno abbandonare il luogo comune che chi ha i compiti di coordinamento della preparazione ha anche i successivi compiti di coordinamento degli interventi. Le due cose devono essere tenute separate. La policy<\/em> dell\u2019organizzazione statale e della cura di tutti gli aspetti di sicurezza dello Stato comporta un\u2019attenzione continua e una continua verifica e necessita per tale motivo di una struttura ad hoc. La separazione tra i due aspetti \u00e8 anche dimostrata dagli ultimi accadimenti (SARS-COV 2, Ucraina), con il coordinamento degli interventi assegnato al Dipartimento della Protezione Civile e a Commissari ad acta anzich\u00e9 al Sistema Nazionale di Gestione Crisi o alle Amministrazioni competenti per materia (Ministero della Salute, Ministero dell\u2019Interno).<\/p>\n\n\n\n Giovanni Ferrari<\/p>\n\n\n\n Marzo 2022Difesa CivileSistema protetto e centralizzatoLegislazione esclusiva dello Stato<\/td> Si occupa della \u201cSafety<\/em>\u201d e della \u201cSecurity<\/em>\u201d della Nazione e della sopravvivenza delle Istituzioni Democratiche. Comprende tutte le situazioni di crisi o potenziale crisi.<\/td><\/tr> Protezione CivileSistema aperto e decentralizzatoLegislazione concorrente Stato-Regioni<\/td> Si occupa della salvaguardia e dell\u2019assistenza della popolazione, del Soccorso Tecnico e della protezione e recupero delle propriet\u00e0 in seguito a disastri naturali o antropici.<\/td><\/tr><\/tbody><\/table>\n\n\n\n
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