La repressione del terrorismo risponde all\u2019esigenza fondamentale di tutelare l\u2019ordinamento internazionale, ma pu\u00f2 talora collidere con un\u2019altra istanza altrettanto essenziale qual \u00e8 il rispetto dei diritti umani. La recente impugnazione da parte della Commissione europea, del Consiglio e del Regno Unito della sentenza resa il 30 settembre 2010 dal Tribunale di primo grado dell\u2019UE sul noto caso Kadi riporta all\u2019attenzione della Comunit\u00e0 scientifica la questione dell\u2019importanza del delicato bilanciamento tra sicurezza e diritti umani nella lotta al finanziamento del terrorismo internazionale.<\/p>\n
A seguito degli attentati del 7 agosto 1998 alle ambasciate statunitensi di Nairobi e Dar es Salam e, ancor pi\u00f9, dopo l\u201911 settembre 2001, il Consiglio di Sicurezza (CdS) delle Nazioni Unite (NU) ha adottato, in base al Capitolo VII della Carta delle NU, una serie di risoluzioni per contrastare il finanziamento del terrorismo, prevedendo una procedura di congelamento dei fondi dei sospetti terroristi amministrata dal Segretario Generale delle NU attraverso un suo organo sussidiario, il Sanctions Committee<\/em> (SC). Questo comitato ha il compito di redigere ed aggiornare periodicamente un elenco (black list<\/em>) delle persone e delle organizzazioni sospettate di finanziare il terrorismo internazionale. L\u2019inclusione di un nome nell\u2019elenco avviene su proposta motivata di uno Stato membro e richiede l\u2019approvazione unanime da parte di tutti i membri del SC; in caso di dissenso la decisione viene assunta dal CdS.<\/p>\n I patrimoni dei presunti terroristi vengono conseguentemente congelati da tutti gli Stati membri delle NU.<\/p>\n Sul versante della tutela procedimentale o giurisdizionale delle persone e dei gruppi inseriti nelle black lists<\/em> ed oggetto delle misure di congelamento, non esiste un\u2019Autorit\u00e0 giurisdizionale o amministrativa ad hoc cui possa essere proposta una contestazione concernente le iniziative adottate. I soggetti, quindi, non possono impugnare la decisione davanti ad un giudice, n\u00e9 hanno diritto ad essere ascoltati davanti al SC. Essi infatti non possono impugnare la lista redatta dal SC allegata alle risoluzioni del CdS poich\u00e9 queste ultime si rivolgono agli Stati e non agli individui. I soggetti possono solo rivolgere un\u2019istanza motivata di riesame (de-listing) allo Stato di appartenenza o al focal point<\/em> appositamente costituito nel 2007 presso il Segretariato Generale delle NU (con Ris. N. 1730 del 2006). Segue una consultazione tra Stati al termine della quale la proposta di de-listing<\/em> viene discussa dal SC, a condizione che uno Stato lo richieda. Il SC deve approvare la proposta all\u2019unanimit\u00e0; in caso di obiezioni, la decisione \u00e8 deferita al CdS.<\/p>\n Il meccanismo di congelamento dei beni \u00e8 automatico, nel senso che basta l\u2019inclusione nella lista per far scattare il congelamento dei beni del soggetto. Dunque, una misura amministrativa lesiva di un diritto individuale primario, il diritto di propriet\u00e0, \u00e8 adottata attraverso una procedura di stampo diplomatico, senza garanzie di due process<\/em> e al di fuori di un controllo giurisdizionale.<\/p>\n Per dare effetto alle Risoluzioni ONU in materia di congelamento dei beni al\u2019interno dell\u2019Europa, il Consiglio dell\u2019Unione Europea ha adottato, sulla base del combinato disposto degli art.60 , 301 e 308 del TCE, una serie di regolamenti. L \u2018adozione delle misure di congelamento \u00e8 disciplinata dalla posizione comune del Consiglio 2001\/931\/PESC, adottata nell\u2019ambito del pilastro intergovernativo della politica estera e di sicurezza comune (PESC). Il Consiglio pu\u00f2 includere nell\u2019elenco da esso aggiornato il nome di persone e organizzazioni sospettate di terrorismo sulla base di una decisione nazionale o sulla base di una decisione del CdS. Nel primo caso la misura \u00e8 autonoma, costituendo l\u2019atto conclusivo di un procedimento composito europeo. Nel secondo caso, invece, la misura adottata dal Consiglio \u00e8 attuativa di una decisione ONU e, perci\u00f2, inserita in un procedimento composito globale. La differenza rileva sul versante della tutela giurisdizionale nei confronti del soggetto sospettato di terrorismo. Infatti, il provvedimento europeo di listing<\/em> adottato nell\u2019ambito della potest\u00e0 discrezionale del Consiglio dell\u2019UE \u00e8 impugnabile davanti ai giudici europei diversamente da quanto accade per il regolamento europeo attuativo di decisioni ONU. Ci\u00f2 deriva dalla circostanza che le decisioni ONU non possono essere sindacate da giudici europei, in quanto l\u2019ordinamento giuridico creato con la Carta delle NU prevale sull\u2019ordinamento europeo. Cos\u00ec infatti si \u00e8 espresso il Tribunale di primo grado dell\u2019 Unione Europea nella sentenza Kadi del 2005, affermando che il suo sindacato sulla legittimit\u00e0 dei provvedimenti europei attuativi di una decisione ONU non pu\u00f2 eccedere l\u2019ambito dello jus cogens<\/em>, nel quale non rientra il principio del due process<\/em> contestato dal ricorrente. Dalla prevalenza del Diritto Internazionale su quello europeo, il Tribunale di prima istanza desume, quindi, l\u2019impossibilit\u00e0 di un sindacato giurisdizionale volto a verificare la rispondenza del provvedimento alla disciplina dell\u2019UE.<\/p>\n La conseguenza \u00e8 che il diritto al contradditorio e il diritto ad un sindacato giurisdizionale effettivo, che sono parte integrante del sistema di tutele garantito dall\u2019Unione Europea e dalla Convenzione europea dei diritti dell\u2019 uomo e delle libert\u00e0 fondamentali (CEDU) subiscono, per esigenze di sicurezza, evidenti deroghe.<\/p>\n La Corte di Giustizia dell\u2019UE (CdG), invece, ispirandosi ad un pi\u00f9 razionale assetto dei rapporti tra ordinamento delle NU e ordinamento europeo, chiarisce, nella sentenza del 3 settembre del 2008, che il sindacato deve essere pieno anche nei confronti di misure europee che eseguono decisioni internazionali poich\u00e9 non possono esservi atti europei, seppur attuativi del diritto internazionale, immuni dal sindacato giurisdizionale. La CdG, poi, avoca a s\u00e9 il potere di individuare il punto di equilibrio tra le ragioni di pubblica sicurezza e i diritti processuali dell\u2019interessato. Per trovare di volta in volta la soluzione nel caso concreto, il giudice dovr\u00e0 bilanciare gli interessi in gioco, individuando un criterio per contemperare tali diversi interessi e tutelare quindi i diritti umani senza pregiudicare la lotta al terrorismo.<\/p>\n Un criterio per orientarsi nel bilanciamento tra sicurezza e libert\u00e0 \u00e8 il principio di proporzionalit\u00e0 della misura adottata a limitazione della situazione garantita costituzionalmente rispetto allo scopo di fronteggiare le necessit\u00e0 derivanti dalla situazione concretamente in atto. Limitazioni della libert\u00e0 possono infatti essere ritenute proporzionate nella misura in cui hanno effetti positivi, materiali, di contenimento della minaccia e di prevenzione effettiva.<\/p>\n L\u00e0 dove l\u2019intervento orientato a prevenire la violenza produce ulteriori violenze \u00e8 molto probabile che non sia stato n\u00e9 proporzionato n\u00e9 adeguato.<\/p>\n Nel loro insieme, i rilievi contenuti nella pronuncia della CdG del 2008 e nella sentenza resa dal Tribunale di primo grado il 30 settembre del 2010 rompono con l\u2019impostazione seguita nella giurisprudenza precedente e paiono aprire nuove prospettive per ovviare al \u201cdeliberative deficit\u201d del CdS. La sentenza della CdG confermer\u00e0 tale orientamento? Attendiamo fiduciosi.<\/p>\n Assunta Garofalo<\/p>\n